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    1. 中國共青團
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      秦宜智同志在2014年團中央
      “面對面”活動座談會上的講話
       
      (2014年2月24日)
       

        “共青團與人大代表、政協委員面對面”活動已經開展了7年,成為代表和反映青少年普遍性訴求的重要工作載體。通過活動的開展,各級團組織和代表、委員在“兩會”期間提出有關青少年事務的議案、建議和提案,推動解決了一批涉及青少年權益的突出問題,優化了青少年成長環境,也為共青團通過法定的參政路徑參與社會治理、維護青少年權益作出了積極探索。

        剛才,3位從事未成年人保護工作的同志和18位全國人大代表、政協委員作了很好的發言,涉及健全法律、明確主體、完善監護、政策支持、法制教育、綜合治理等各個方面,很受啟發。在這里,我也就依法保護未成年人安全健康成長這一主題,和大家交流一些意見。

        一、全面把握當前我國未成年人保護的現狀

        我國現有未成年人2.79億。在眾多普遍性發展權益中,安全和健康既是他們順利成長的前提,也是影響家庭穩定、社會和諧的重要因素。確保未成年人安全健康成長,是一項關系到民族未來和希望的基礎性工作。

        (一)我國開展未成年人保護的基本情況。按照各國通行的做法,在立法司法和政策制定過程中,未成年人都應該受到“特殊保護”“優先保護”。作為《聯合國兒童權利公約》的締約國,多年以來,我國在未成年人保護方面作出了積極努力。一是逐步形成法律保護框架。全國人大常委會分別于1991年、2006年制定和修訂了《未成年人保護法》。以此為基礎,在《義務教育法》、《殘疾人保障法》、《法律援助條例》等法律法規和部門規章中,都相應體現了對未成年人的權益保護。二是設立未保工作協調機構。國務院及地方政府設立了婦女兒童工作委員會;根據《未成年人保護法》,30個。▍^、市)和318個地市設立了未成人保護工作委員會,在推動成員單位共同實施未成年人保護方面承擔協調職能。三是制定促進未成年人福利的政策規劃。1992年以來,每十年頒布一次《中國兒童發展綱要》,確定健康、教育、福利、社會環境、法律保護等領域的主要目標和政策措施。大多數省市也結合經濟社會發展實際,制定了本地區的《兒童發展綱要》。四是建立未成年人司法保護制度。去年新修訂的《刑事訴訟法》增設專章,規定了未成年人案件訴前社會調查、附條件不起訴、犯罪記錄封存等制度,初步構建起我國未成年人司法保護框架。

       。ǘ┙陙碛绊懳闯赡耆私】党砷L的突出問題。構筑未成年人的成長保護傘,家庭監護是第一道防線,社會教育關愛必不可少,政府的監管救助則帶有“托底”性質。任何一個環節出現問題,未成年人的安全和健康都會面臨威脅。近年來,隨著社會結構深刻變革和利益矛盾的多元凸顯,我國的未成年人成長環境出現了不少新的問題。一是監護環節出現空白。數量眾多的農村留守兒童、城鄉間流動未成年人,很多因缺乏有效監護而處于缺管、失愛狀況。二是社會矛盾折射成長困境。虐待、遺棄、傷害未成年人的惡性案件頻頻發生,沖擊社會的道德底線,引發媒體和公眾強烈關注。2009年公安部開展“打拐”專項行動至今,已成功解救被拐賣兒童8.3萬人,但此類犯罪行為仍未得到根本遏制。三是監管救助有待完善。食品衛生、交通安全等方面的公共安全事故屢禁不止,非法雇用童工現象在個別地方依然存在,對孤殘、流浪兒童等困境未成年人的救助還不夠及時和到位。

        (三)客觀分析當前出現問題的原因。去年以來,我們動員全團力量,借助專業機構,圍繞依法保護未成年人安全健康成長開展了廣泛調研。綜合各方面意見,對于目前出現的問題,一般認為有以下原因。一是監護制度不完備。未成年人尚不具備完全的自我保護能力,建立監護制度是各國的普遍做法。我國目前以“親權為主”的監護制度主要基于撫養義務和親情關系,監護轉移方面沒有明確責任主體和實施程序;當法定監護人不能履行職責時,國家救助難以進行無縫隙的對接,也極少出現監護權強制變更的案例。二是部分法律法規滯后于社會發展和未成年人保護的需要。有的未能涵蓋侵害未成年人權益的新情況,存在立法空白點,案子發生了卻于法無據;有的條款偏于原則性描述,缺乏程序法規定和具體罰則,實施起來彈性很大,法律落實難以到位。三是政府職能部門尚未形成監管治理的合力!疤厥獗Wo”原則沒有鮮明體現,食品衛生、交通安全以及玩具、服裝等市場監管方面,都缺乏針對未成年人的強制性安全保障規定;執法和監督的力度不夠,一些領域存在重打擊、輕預防的情況;未成年人保護工作協調機構作用發揮也不充分,相關成員單位之間缺乏有效的工作聯動機制。

        二、提出建議時需要注意的幾個方面

        利用人大政協的制度化平臺進行集中呼吁,優化成長環境,解決突出問題,是保護未成年人的重要渠道。但是對于法律、政策層面的調整,我們要注意整體規劃、切合實際,在深入調研分析的基礎上提出穩妥的建議。

        一是準確把握全面深化改革的工作大局。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作了戰略部署,提出了336項改革措施,涵蓋黨和國家事業發展的方方面面,也包括健全農村留守兒童服務體系、健全困境兒童分類保障制度等未成年人保護領域的重要舉措。我們要緊緊圍繞全面深化改革這個大局,在大局下思考,在大局中建言獻策,既注意突出針對性,圍繞農村留守兒童、困境兒童的保護和服務提出操作性強的政策建議,又要注意改革措施的關聯性、協同性,結合大家對所在領域的思考、研究和工作積累,有前瞻性地分析和探討各領域改革措施中可能對未成年人安全健康成長產生的影響,搞些扎實的調研,提出務實的建議,爭取最大程度地為未成年人安全健康成長創造良好條件。

        二是充分認識經濟社會發展的階段性特征。落實未成年人權益保障,最終還是要靠經濟社會持續發展、社會保障體系逐步健全。比如,目前農村留守兒童監護缺失的問題,根源是城鎮化進程中大量農村勞動力流動就業,不幫助務工人員實現社會融入、平等享受市民待遇,孩子們還是難以回到父母身邊。政策制定和市場監管中的問題,也與政府社會治理方式的改革進程密切相關。我們一定要審慎穩妥,既不能對問題視而不見,也不要超出歷史階段提出過于高遠的目標。

        三是全面了解政府和社會各界作出的努力。對于未成年人保護,各級黨委政府和社會組織都高度關注,做了大量工作。比如,民政部門要求對流浪兒童救助實現全覆蓋,發現一例救助一例;去年還在部分城市開展了未成年人社會保護、普惠型兒童福利制度等試點工作,積極完善國家救助體系。除共青團外,婦聯、有關社會組織也在努力健全農村留守兒童關愛幫扶工作體系。我們的政策建議,要在既有工作基礎上,從進一步推動和改進的角度提出;還要注意匯聚動員社會力量,而不是單純地依靠行政手段。

        四是按照切實可行、力所能及的原則提出建議。提案和建議的質量,直接決定所提問題能否得到有效解決。加強未成年人保護涉及很多因素,法律方面的建議應有專業水準,政策方面的建議應符合管理實際,社會方面的建議應結合現階段的發展特征。特別是改進監護制度,要充分考慮傳統倫理文化和群眾的接受能力,審慎研究監護轉移、干預的法律程序。關于建議的內容,問題的描述分析可以大而全,具體的政策建議不妨小而精,最好有明確的指向,便于相關職能部門做好落實。

        三、具體的提案建議方向

        針對當前未成年人保護領域存在的突出問題,團中央擬在今年全國政協會議上提出的提案,主要包括以下要點。這些要點也可以請各位代表、委員在提出建議、提案時作為參考,幫助我們共同進行呼吁。

        一是健全未成年人保護法律體系。立法機關對未成年人保護法律法規進行統籌規劃,適應社會發展需要,對法律尚未涉及的或現存爭議較大的問題進行深入研究,及時增補新的條文或作出修訂。對規定不夠具體的條款,制定補充性規定或司法解釋,并明確相應的罰則。同時,加大執法檢查力度,推動法律法規的落實,編織起更加嚴密的法律保護之網。

        二是加快完善國家監護和救助體系。明確政府在未成年人救助方面的主體責任,特別是民政部門在更大范圍內推廣未成年人社會保護、普惠型兒童福利制度建設等試點經驗,建立未成年人社區保護網絡,明確強制報告制度,完善臨時監護程序,利用救助和公益機構為困境未成年人提供臨時照料,確保他們得到有效監護和及時救助。

        三是加強監管治理部門的協調配合。充分發揮各級未保協調機構的作用,健全成員單位之間信息共享、協調聯動、個案轉接等工作機制。市場監管部門制定并執行更加嚴格的食品藥品、交通、公共設施等強制性安全標準,加大對違規行為的懲處力度。執法部門繼續開展各類專項行動,嚴厲打擊侵害未成年人權益的重大惡性案件,凈化未成年人成長的網絡和文化環境。

        四是發動社會力量共同參與。推廣科學的家庭教育理念,強化家庭的監護和教育職責。依托學校、社區,動員社會愛心人士開展志愿結對,對進城務工人員子女等需要幫助的未成年人提供關愛幫扶。通過政府購買公共服務等方式,培育和壯大相關社會組織,廣泛開展自護教育、心理疏導、法律援助、社區矯正等工作,使未成年人保護更加深入、專業。強化媒體正面宣傳,積極懲惡揚善,發動全社會共同促進未成年人安全健康地成長。

        各位代表、委員,今天我們和大家面對面溝通交流,希望能夠凝聚并形成共識,在即將召開的“兩會”上提出有針對性的議案、建議和提案,并在會后的履職過程中呼吁和推動問題的解決。讓我們一起努力,為依法保護未成年人安全健康成長而積極建言獻策、貢獻力量。

                                                                                                                                         

      (2014年3月4日印發)

       
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